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黑龙江省大庆市龙凤区违法占地建别墅案追踪  

2013-10-17 11:12:47|  分类: 土地房产 |  标签: |举报 |字号 订阅

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“走样”的看护房

    ——黑龙江省大庆市龙凤区违法占地建别墅案追踪

    核心提示

    今年年初,国土资源部宣布挂牌督办黑龙江省大庆市龙凤区违法占地建别墅案。在这之后,黑龙江省国土资源厅紧急派人现场督办。按照要求,龙凤区政府组织机械装备,把没建成的29栋别墅式看护房全部拆除。其实,早在违法违规行为发生之初,当地国土资源部门就及时发出预警,但未能有效制止,导致当地为违法行为付出了巨大代价。这其中有哪些隐情?又带给我们哪些启示?记者前不久赶赴大庆,进行了详细调查。

    从繁华的黑龙江省大庆市区出发,行车不到半小时,就到达了龙凤区龙凤镇向阳村冯家窑屯。在村边的国道上,远远就能看到几十栋红瓦粉墙的2层别墅一样的看护房。

    走进冯家窑屯,脚下的道路坑坑洼洼,街上没有想象中的整洁与喧闹。已经建成的看护房虽然外表“豪华美观”,但房内空无一物,没有封顶建成的看护房,有的被推倒成了一堆堆乱砖废石,有的则停工荒废等候“发落”。

    今年1月12日,国土资源部在每季度例行的公开通报和挂牌督办国土资源违法违规案件新闻发布会上宣布:挂牌督办大庆市龙凤区违法占地建别墅案。根据《国土资源领域违法违规案件公开通报和挂牌督办办法》,这起案件本应在4月公布整改查处结果,却“因故爽约”。症结何在,又有哪些隐情?本报记者5月下旬赴实地调查采访,上述景象就是在案件现场所见。

    事实

    大庆提出“到2013年建设30万栋棚室”的目标,龙凤区龙凤镇向阳村的棚室建设,就在这个过程中“走偏”

    “暖棚+冷棚+看护房”,这种棚室农业模式,在我国一些地区比较盛行。黑龙江省人民政府去年初专门部署,提出2015年蔬菜种植面积发展到700万亩的目标。

    然而,这项重大部署刚刚起步,大庆市龙凤区就“走偏”了。

    案情并不复杂:2010年,国务院出台统筹推进新一轮“菜篮子”工程建设的指导意见;2011年初,黑龙江省提出蔬菜基地发展到700万亩的目标;随后,作为蔬菜供给偏紧、经济基础较好的城市,大庆率先启动棚室经济发展引擎,响亮地提出了“到2013年建设30万栋棚室”的目标,并对规模建设区给予5000元~2万元的优厚财政补贴,明确了“统一规划、统一建设”的原则,以及鼓励财政补贴、农户自建、吸引社会资金投资的投入机制。大庆市、龙凤区分别成立了棚室建设指挥部和领导小组,统一指挥,统一部署,统一设计——龙凤区龙凤镇向阳村的棚室建设,就在这个过程中“走偏”,出现了违法违规行为。

    去年10月,接当地群众上访,国家土地督察沈阳局赴大庆开展专项督察,并给大庆市人民政府发函,就进一步加强“棚室经济”用地管理提出督察意见,就龙凤区龙凤镇向阳村违法违规用地问题提出整改意见。今年1月12日,在国土资源部新闻发布会上,大庆市龙凤区违法占地建别墅案被作为重大典型案件挂牌督办。

    随后,国土资源部执法监察局派人现场督导,掌握了龙凤区龙凤镇向阳村违法违规建设的情况:经核查,龙凤区占地900多亩,建设160多套2层看护房,且建筑面积在200平方米以上,存在区政府违规批地、违法占用基本农田和耕地、以建设看护房为名违规建设高档别墅等问题,从而引起舆论高度关注。

    “挂牌督办后,所有看护房、大棚,都由区政府出钱收回,再租给农户暂时管理,已经花了8000多万元。”龙凤区人民政府负责人告诉记者。

    黑龙江省国土资源厅执法监察局工作人员杨治冶告诉记者,国土资源部挂牌督办后,厅里紧急派人现场督办,按照国土资源部要求,由龙凤区人民政府组织机械装备,把没建成的29栋别墅式看护房全拆除了。

    代价是巨大的,教训是沉痛的。尽管大庆市乃至黑龙江全省的蔬菜产业和设施农业正在蓬勃发展,但这起案件促使各方开始认真检视经济发展与土地管理利用中存在的倾向性、苗头性问题。

    自此,大庆市、龙凤区两级政府展开了艰难曲折的调查、整改、查处工作。

    定性

    即便涉案看护房不是别墅,但违法用地是事实,同时也可能诱发其他违法违规风险

    人们不会忘记,早在2009年,北京曾出现一股以设施农业为名进行违法建设的歪风。“小产权房”变身为“农业生态园”、“农业生态别墅”、“大棚别墅”等形式,通过“以租代售”的方式入市销售。

    当时,国土资源部、北京市人民政府强力执法,大张旗鼓地拆除了35个项目,坚决遏制了这种势头。2010年9月,国土资源部、农业部联合发出《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》,就规范管理设施农业用地提出了明确要求。

    可以说,以建看护房名义违法占地的案例不只大庆一个,无论是发出《通知》还是挂牌督办案件,都是在警示此类新的违法形式,遏止蔓延。

    一位知情人士颇替龙凤区人民政府抱屈:“尽管向阳村建设占的土地地类为耕地,但按照新一轮报批的规划,已经属于‘有条件建设区’,只不过时间稍微提前了点,没等规划批下来。”

    不错,大庆新一轮土地利用总体规划的确在国务院审批过程中,但未经批准就不是有效规划。龙凤区向阳村违法占用土地的现状和按有效规划,均为基本农田和耕地,新规划未经批准就占地建设,明显违背了《土地管理法》关于土地利用总体规划的有关规定,属于违法占地行为。

    而且,即便新规划经国务院批复,“有条件建设区”也并非可以任意调整占用的区域。土地利用总体规划在划定城乡建设规模边界时,形成了禁止建设区、允许建设区、有条件建设区和限制建设区。其中,“有条件建设区”更大程度上是一种规划弹性区域,但在建设时绝非“无条件”。

    根据土地利用总体规划有关要求,需要使用“有条件建设区”的,前期需要做大量工作,包括已有规划的评估,确保耕地保有量不减少、基本农田保护面积不减少和质量有提高、建设用地规模不扩大等,还要编制方案并执行严格的报批程序。

    显然,龙凤镇向阳村建设看护房,没有履行报批程序,没有执行农转用规定,没有按“占一补一”的要求补充耕地,也没有依法办理招拍挂供地手续,基层政府违规批地、违法占用耕地和基本农田的事实是清楚的。

    早在违法违规行为发生之初,当地国土资源部门就及时发出预警,可惜未能有效制止。去年3月、8月,大庆市国土资源局先后两次向市政府提交报告,警示了棚室建设可能出现的误区,并先后4次对向阳村未办理审批手续即开工建设的行为下达责令停止违法行为通知书;省国土资源厅了解情况后,提出了整改意见;大庆市委、市政府暂停了全市棚室建设,并事先对擅自改变用途的16处建筑物实施强制拆除。但这些努力为时已晚,违法建设已成事实。

    至于当地一些工作人员辩解能否不作为违规建别墅定性,这一点国土资源部已有定论并向社会公开。“必须正视现实,有些看护房装修豪华,车库里停放高级轿车,如果只做看护房,确实解释不通啊。”当地政府一位负责人也毫不讳言地说。

    而且,从看护房建设初期资料看,当地政府向村民提供了五种户型图,单从外观上看,均类似两层别墅楼房,具有休闲功能,有“背离发展棚室经济初衷”的嫌疑。根据国土资源部、农业部联合发文规定,看护房不属于附属设施用地,应属于生产设施用地,必须且只能建成“简易”的。显然,龙凤区违背了这一规定。

    从相关材料中可以查到,棚室经济发展之初,当地曾提出吸引社会资金投入。建设豪华排场的看护房,无疑也是吸引投资的一个噱头。

    据透露,在涉案看护房中,确实有8栋改变用途,变为以居住功能为主、生产看护功能为辅的住宅。去年6月12日,向阳村村委会还曾与村民签订补充协议,对个别投资人或承包人非法炒卖、倒卖棚室看护房行为予以制止,防止棚室看护房演变为“小产权房”——这也从另一个层面暴露出,即便涉案看护房不是别墅,但违法用地是事实,同时也可能诱发其他违法违规风险。

    整改

    省厅向国土资源部提交了整改方案,主要内容包括下步处置、手续办理、土地复垦及责任追究等

    早在国土资源部挂牌督办之前,国家土地督察沈阳局、黑龙江省国土资源厅、大庆市政府、龙凤区政府已经意识到问题的严重性。

    继去年3月大庆市国土资源局发出预警后,不到两个月,龙凤区专门发出通知,要求在土地使用上严格按照大庆市国土资源局《关于进一步加强棚室用地管理的通知》和《关于规范棚室用地有关问题的函》两个文件要求执行,“出现违规的,追究有关人员责任”。

    6个月后,国家土地督察沈阳局向大庆市政府发函,提出的督察意见包括:责令停工,等候进一步处理;加强监管,防止类似用地蔓延;制定规范,从严审批棚室用地,依法依规指导和规范“棚室经济”用地。

    今年1月12日挂牌督办后,国土资源部积极督促黑龙江省和大庆市委、市政府抓紧研究提出处理意见,提出了“依法依规、实事求是,让违法违规决策者受惩戒,让违法建设者受损失,让农民受益”的整改查处总体原则;在国土资源部4月的新闻发布会上,执法监察局负责人表示 ,“一定会跟踪督办,依法依规查处到位”。各方对龙凤区龙凤镇向阳村的违法违规问题开始了实质性的整改、查处。黑龙江省、大庆市组成联合调查组,以调阅卷宗、询问当事人、现场逐棚室勘测核实、逐棚室研究整改、广泛听取村民意见等方式,进行了深入调查。

    “我们将按照国土资源部挂牌督办要求,不折不扣地做好整改查处工作。”黑龙江省国土资源执法监察局副局长田伟表示。为此,黑龙江省人民政府又成立了由省人民政府一位副秘书长牵头,省国土资源厅、省监察厅、省国土资源执法监察局及大庆市委、市政府有关负责人参加的领导小组,专门负责整改查处工作。

    经过繁复、严格的调查研究,黑龙江省国土资源厅向国土资源部提交了整改方案,主要内容包括下步处置、手续办理、土地复垦及责任追究等:

    一是终止棚室招商合同。大庆市人民政府发文,宣布龙凤区相关违规批地文件无效,责成依法解除与各棚室户的招商合同,要求各棚室户退还占用土地等。

    二是依法收回土地。龙凤区经请示国土资源部、黑龙江省人民政府以及大庆市委、市政府同意,由向阳村委会组织收回土地,由市、区政府按照成本评估对地上附属物进行收回等。目前,大庆市、龙凤区政府出资收回164栋看护房和331栋棚室。

    三是处置收回看护房。大庆市人民政府成立处置领导小组,制定处置工作方案,将看护房按不高于房屋建造成本价依法处置给本集体经济组织成员,作为农民住宅使用,处置收入全部上缴省财政。

    四是退出原有宅基地,实施土地复垦。

    五是拆除在建看护房。

    六是依法依规办理相关用地手续。

    七是对责任人进行处理。

    据了解,黑龙江省监察厅与省国土资源厅已组成联合调查组,对有关责任人的责任进行认定,形成具体处理意见后报国土资源部审查,待审查通过后落实到位。

    龙凤区的违法违规行为,也给黑龙江省的棚室经济健康发展敲响了警钟,得到各级党委、政府高度重视。今年年初,黑龙江省人民政府迅速行动,对规范设施农业发展进行了密集部署:

    3月1日,省人民政府办公厅发出1号紧急通知,要求立即停建、停售以发展棚室经济为名建设大面积、超标准看护房,在全省开展清查、整改;

    3月16日,省人民政府办公厅发出通知,要求切实做好设施农用地管理工作,并对设施农业的范围、用地标准、管理措施等进一步加以明确,特别规定简易生产看护房单体占地面积不得超过30平方米,不得建二层楼房,在耕地上的简易生产看护房单体占地面积控制在15平方米以内,设施农用地的使用期限原则上不得超过15年;

    3月19日,省人民政府召开工作会议,听取各地关于棚室建设和清理情况汇报,要求立即行动集中开展清查整改,加强新建棚室用地管理;

    3月23日,省领导主持专题会议研究部署案件整改、查处工作。

    紧锣密鼓的整改查处工作,让我们有理由相信,上述工作能对黑龙江全省设施农业规范建设将发挥重要作用,大庆市龙凤区龙凤镇向阳村违法违规问题,也会依法依规得到严肃、认真、妥善处理。

    启示

    在国土资源管理中,依法依规是地方各级党委、政府管地用地的唯一标准

    对变相的设施农业违法,早在2009年,北京市人民政府痛下决心、各部门联合执法拆除“大棚房”的情景,至今让很多人记忆犹新。国土资源部、农业部联合发出的通知,足见国家对此类违法用地的坚决态度。大庆市龙凤区一案,给了我们很多启示:

    第一,在国土资源管理中,依法依规是地方各级党委、政府管地用地的唯一标准。

    一些地方在建设占地时习惯“钻空子”、打“擦边球”,置法律法规于不顾。像龙凤区这种以设施农业建设为名、以建设蔬果大棚为掩护进行非法占地建设的土地违法新形式,借口之一就是“没有用地标准”,这反映了国土资源管理和利用中漠视法律、纵容违法的麻痹思想和侥幸态度。各级党委、政府要杜绝此类借口,切实担负起依法依规管地用地的职责,否则,一旦出现违法违规行为,整改查处代价巨大,悔之晚矣。

    第二,各级国土资源管理部门要严格执法、敢于碰硬,及时警示党委、政府存在的国土资源违法违规倾向,防止变相违法违规用地蔓延。

    在龙凤区违法违规用地中,大庆市国土资源局多次制止、警告,尽管收效不大,但体现了国土资源主管部门严肃认真的负责态度。同时,针对国土资源违法违规行为“发现难、制止难、查处难”等难题,国土资源部门应进一步完善相关政策、机制,及时有效地应对管理工作中出现的苗头性、倾向性违法违规问题。

    第三,规范设施农业发展,不容忽视。

    正如黑龙江省人民政府提出的,“棚室经济”发展的核心要求,是服务于“三农”,这个宗旨不能变。当前,我国农业现代化建设发展迅速,给“三农”带来了很多积极变化。但是,以设施农业建设为名,在一些地方出现了新型土地违法新形式。挂牌督办案件是坏事,但也能变成好事,对黑龙江“棚室经济”健康发展,乃至对全国设施农业健康发展,防止此类违法违规用地蔓延,都具有重要警示意义。

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