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审批改革十年博弈路.  

2012-09-18 10:15:52|  分类: 深度报道 |  标签: |举报 |字号 订阅

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“每个审批后边都有一群人,取消了,等于宣布他们没事干了。” (刘道伟/CFP/图)

“作为专家,我觉得应该改,但回到部里,领导说,不行,这个怎么能动?你说我应该听谁的?”

“一个部门审批少了,意味着权力弱化,部门重要性小了,在地方上很难建立权威。”

“专家很有意见,说审批改革怎么能让被改革的人同意呢?审改办说,也没办法,中国国情。”

一场“削权革命”再次降临。国务院2012年8月22日宣布,取消和调整314个部门审批项目。这意味着又有不少部委的利益受损。官方数据称,十年间,有近70%的审批被取消和调整。

但现实远比统计数字来得复杂。十年前,当68个部门在国务院一声号令下成为改革对象时,它们最初都很惧怕,不过很快便应对有方。时任外经贸部条法司司长张玉卿曾参与其中。他回忆,部里成天想着怎么少被割肉。等这关过去了,又琢磨着怎么扩权。

十年间,有人觉得变化的只是数字本身。当然也有人看到积极一面,如今年商务部已经开始主动放权给地方了。

从被动削权,到主动放权,这十年改革中,改革双方如何互相博弈的?被改革者和改革者的思维又经历了怎样的转变?

“市场经济是没有审批概念的”

一切要从2002年的一场会议讲起。这年2月,国务院第四次廉政工作会议召开,对如何从源头上反对以权谋私,时任总理朱镕基指出,除实行“收支两条线”、执行招投标制度,另一个就是加快行政审批制度改革。

反腐仅是改革的一个动因,更强的推手是2001年11月,中国加入WTO。入世议定书中,“统一实施和透明度”是两大最重要的承诺,通俗点说就是,中国政府承诺不执行不公开的法律法规文件。

张玉卿对南方周末记者说,审批是计划经济的产物,大多数审批都是内部暗箱操作,没有程序和标准,完全靠领导意志来决定。他曾长期参加复关(GATT)和入世谈判。

张玉卿对审批的弊端感受深切。上世纪60年代,他在广东一家国营进出口公司上班。当时进什么都要审。第二年要进口什么,前一年五六月份就要上报给主管部门,然后再层层上报给国家计委。

“计划时代没有法,计划就是法,就是通过对单位、对人的控制来管理国民经济。”张玉卿说,但市场经济强调法治,是没有审批概念的。

改革开放后,依然四处可以看到审批的影子。1982年,张玉卿到外经贸部条法司上班,当时外贸经营权已开始扩大,除了国营总公司,一些科研部门、大专院校也可以成立外贸公司。但谁有资格获得外贸经营权,同样离不开审批。

“当时,凡是对国计民生影响大的外贸经营权,都必须到外经贸部外贸司审批。”张玉卿回忆说,但怎么来判断对国计民生影响大小,全靠人为区分,没有客观标准。

1998年机构改革是一个重要的分水岭,计划经济堡垒第一次被攻破。当时9个产业部门一并撤销或变成行业协会,很多按照计划经济模式设计的政府机构逐渐消解。

撤销意味着不再有审批权限,博弈早已展开。1997年12月底,朱镕基在一次讲话中道出苦衷:他正在操作国务院机构改革,找几十位部长逐个谈话;没有一位部长主动表示自己部门该撤;长时间坐着谈话使他过度疲劳,每次站起来都很困难。

1998年机构改革的目标是建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理制度,部委官员纷纷向决策层陈情:市场这只无形的手还不够有力,还离不开有形的政府之手。

或许是有前车之鉴,2001年10月成立行政审批体制改革领导小组(下文简称审改小组)时,国务院特地挑选了一个相对超脱的部门牵头:监察部。

“有些明明是审批,但我们会改成备案”

当时,从审改小组人员构成来看,规格相当不凡,组长由时任中共中央政治局常委、国务院副总理李岚清担任,时任监察部部长何勇是副组长,兼任审改办主任。小组成员里既有国务院法制办、国务院体改办、中编办这些部门,也有国家计委、工商总局、经贸委、财政部、外经贸部等改革对象。

不久,各大部委就收到了国务院的军令状:“必须不留死角、不掺水分”“这次不公布,下次实施无效”……

改革涉及到的部委有68个,与国务院审改小组对应,部委内部也成立了审改小组,审改办设在条法司这样的司局。表面看这是响应改革,但在部委内部,审改办更多是阻击者的角色。当时在某部委担任条法司司长的陈平原(化名)对南方周末记者回忆,他的主要任务是,搜集下边业务司局上报的审批材料,汇总统计,然后上报给部里领导。

在部里,条法司的话语权要低于具体业务司局。由于位置尴尬,条法司长不仅不能对申报材料说三道四,有的还被部里要求想法打“擦边球”。“有些明明是审批,但我们会改成备案。”陈平原说,这是很多部委的普遍做法。

张玉卿当时是外经贸部审改办的头儿,还是行政审批制度改革专家咨询组成员,28名专家中,他是为数不多的官员。双重身份令他备受煎熬。“作为专家,我觉得应该改,但回到部里,领导说,不审批不就乱了,玉卿,这个你得帮忙保住。你说我应该听谁的?”

部委里还流行另一种应对办法——核心的项目不报,报些废弃的。时任专家组成员的国家工商总局法规司司长王学政,至今想起来都觉得荒谬。“比如说,一个部门有300项审批,但其中100项早就不用了。上报时就说我取消125项,实际只取消了25项。”

这些自报材料有的还真被采纳了。翻看国务院第一批取消的789项审批,国家物价局取消的近十项审批,源自一份1992年的定价商品目录,而这些审批本身在现实中早就不用了,例如《人民日报》定价、足金饰品定价等等。

“好多部委的策略是,把要废除的项目都做成膨化饼干,一项做成好几项,把要保留的项目做成压缩饼干,把好几项压成一项。”中国社科院法学研究所研究员周汉华回忆说。周也是专家组成员。

周汉华回忆,统计行政审批事项总数时,先由各部门自己报,一开始报了2000多项。但改革领导小组觉得数据太保守,后来再报,成了6000多项,最后变成3670多个。

这些部委想保留的,往往是专家们最想废掉的核心审批,可司长们都不答应。周汉华最常听到的理由是:“要是给我们废了,我们回去没法交代了。”

在部委里头,审批往往不是跟部挂钩,而是跟司挂钩。张玉卿理解司长们的苦衷。“每个审批后边都有一群人,取消了,等于宣布他们没事干了。”

时任国务院审改办主任的李玉斌曾对媒体回忆,有的部门审改办同意了,也在部长办公会上通过了,但业务司局马上找过来。“称取消了后果会很严重,这样有些部门领导又重新考虑。”

根据审改办规定,审批能否取消,最后被改革者签字画押才算数。“专家很有意见,说审批改革怎么能让被改革的人同意呢?审改办说,也没办法,中国国情。”周汉华回忆说。

碰到没法协商的,有的甚至找到最高层领导。张玉卿回忆,有个部长听说国务院一位副总理去南方考察,特地派了副部长从头跟到尾,想说服副总理,他们部很多审批不能取消。

随着第二批取消的406项审批目录在2003年2月公布,第一轮审批改革落幕了,但博弈才刚刚开始。

改革意味着调整利益格局

2003年3月的一天,张玉卿去单位上班,发现外经贸部牌子不见了,取而代之的是商务部。2003年那次机构改革中,一些计划经济部门取消了,比如国家计委改组为发改委;一些新的权力部门诞生了,如国资委、银监会。

第二轮审批改革在2003年4月开锣。只有审批改革的“分母”没变。周汉华回忆,2003年的审批改革,部门无须重新上报审批目录,还是2001年确定下的近4000项。

事实上,“分母”只停留在统计学层面。现实中,一些新的审批冒出来了。如并购外企,2004年后渐成风潮,负责并购审批的部委除了商务部,还有发改委、外汇管理局。

这种交叉审批,有时会加剧部委间的摩擦。张玉卿印象中,2003年机构改革后,“什么投资审批归商务部,什么投资审批归发改委,天天在吵。”部委们的权力区分能细到猪归谁管,粮食归谁管,石油归谁管。

扩权有时不仅是为了部委自身,还得考虑地方利益。2003年2月,工商总局响应号召,一口气减了22项审批,几乎减去了工商总局审批所有项目的一半。王学政回忆说,本来在各大部委里工商总局权力就不大,这一减,地方工商部门闹情绪了:“人家都没改,就你们认真改!”

“一个部门审批少了,意味着权力弱化,部门重要性小了,在地方上很难建立权威。”王学政对南方周末记者说。

在部委内部,领导的权威同样要靠扩权获得。“在处里,人家要有一个文件没汇给你就发出去了,你恨不得都到部长那里打小报告。一个处恨不能变成两个处,两个处变成三个处,这样司长才有威信。”陈平原说。

2004年,审批改革在全国启动,部委权力迟迟没有下放的信号。媒体报道称,全国超过60%的审批项目掌握在部委手里。司局长们比以前更忙了。按规定,业务司局的审批必须经过条法司过一遍。张玉卿每回进办公室,都会看到桌子上文件堆得跟小山一样。“一般都是下边处长负责审核,我直接画圈。”

这回中央打算从立法上进行根治。2004年7月1日,行政许可法实施,行政审批制度改革迈入了实质阶段。它规定了中央部委不得设立新的行政许可,省级政府可以通过规章形式来设许可。行政许可项目原则上不得收费。

这部法律的出台,同样是利益博弈的结果。参与了法律起草的周汉华回忆,最初草案规定部门可新设行政许可,但时任国务院总理朱镕基认为,这是部委给自己寻租,就取消了。

2005年中秋节,时任审改小组副组长的监察部长李至伦请周汉华这些专家们吃饭。周回忆,现场有专家开玩笑说,是不是吃散伙饭了,审批改革搞不下去了?李至伦不承认,但后来他们再也没有聚过。

从官员落马到“惊人之问”

当时改革收官的味道已经很浓了。2005年4月,国务院审改办召开了一场表彰大会,108人获得先进个人称号。之后,总结经验、督导地方成为审改办新的工作重心。到2008年,审改办没了,领导小组撤销,部际联席会议取而代之。

“在中国,机构是第一位的,机构都撤了,改革力度你可以预见。”周汉华说,“你能记住第五批取消的审批有哪些吗?第六批究竟解决了哪个核心问题?”

周汉华印象中,工商登记制度改革,在2010年第五批审批改革目录出来之前,外界呼声很大,但最后工商总局没同意这个“先上车后买票”的方案。

2005年2月,在商务部,一项新的部门规章宣告诞生:《典当管理办法》。这意味着在商务部门口徘徊的人群中,又多了批典当行老板的身影。

行政许可法的实施,并没有阻止部委扩权的冲动。2008年后,审批又再次迅速回潮,“名称很多,有核准、年检、准销证、登记备案制度。”周汉华说。

没有数据表明,这些年又新增了多少审批。公众的感知是出生要准生证,死亡要火化证,食品安全监管的缺位导致事故频发,就连打个魔兽世界也要部委说了算。

伴随着部委这场新扩权运动应运而生的,是一些官员们的前腐后继。2008年8月,商务部条法司正司级巡视员郭京毅被“双规”,腐败都跟审批有关。

郭京毅东窗事发前一年7月,郑筱萸被执行死刑。这位国家食品药品监督管理局原局长,同样栽倒在审批权手里。2010年6月,国家药监局原副局长张敬礼也因涉嫌严重违纪被查。

2010年,《财经》杂志从过去23年间(1987年-2010年)贪污的120名省部级高官中,遴选出50人作为样本进行分析,根据权力类型的不同,统计表明寻租空间最大的当属“行政审批权”腐败,达到七成。

仿佛是一次轮回,十年前,审批改革是为了反腐,如今腐败又在倒逼着部委主动削权。2010年6月,商务部将多项外商投资审批权限下放给地方。有“小国务院”之称的国家发改委,也在逐渐减少其微观管理事务和具体审批事项。

备受期待的还有证监会。证监会主席郭树清上任时曾抛出惊人之问:“IPO不审行不行?”新股发行制度改革被认为是国内资本市场改革最艰难、涉及既得利益最大的事项。

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