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中国深度报道

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“分拆铁道部”猜想:领导层尚未形成明确改革方案  

2011-08-02 09:41:40|  分类: 深度报道 |  标签: |举报 |字号 订阅

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设计上存在严重缺陷的温州南站信号设备,诱发了“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故。如同那只引发了美国德克萨斯龙卷风的巴西热带雨林中的蝴蝶,被官方认为是追尾事故罪魁祸首的信号灯,是否会成为推动“脱轨”多年的铁路重回改革轨道,实现铁道部政企分开的契机?

接近铁道部的一位人士称,部分专家在事故发生后举行的安全会议上,建议早日启动对铁道部的改制。温家宝总理在7月28日举行的新闻发布会上,也被媒体问及铁道部改革的问题。

尽管高层决策者尚未给出答案,铁路内外关于温州动车事故可能提速,也可能拖缓铁路改革的声音兼而有之,但这场原本可以避免的悲剧,无疑触动了人们对铁路这一计划经济最后一个“堡垒”的检视和反思。

甬温线之痛

甬温线特别重大铁路交通事故发生5天后,上海铁路局局长安路生在7月28日举行的甬温线事故全体会议上表示,根据初步掌握的情况分析,“7·23”动车事故是由于温州南站信号设备在设计上存在严重缺陷,遭雷击发生故障后,导致本应显示为红灯的区间信号机错误显示为绿灯。

在列车控制和调度系统中,信号机是重要的硬件组成部分。目前,国内所有铁路CTC系统(调度集中系统)均出自一家合资企业——卡斯柯信号有限公司。该系统负责列车运行监视、车次追踪、列车运行计划调整和临时限速设置等功能,相当于铁路的指挥中枢。

工商资料显示,卡斯柯信号有限公司成立于1986年3月,是中国铁路领域第一家中外合资的企业,由中国铁路通信信号集团公司(简称“中国通号”)和阿尔斯通(中国)投资有限公司出资组建,注册资金为1亿元。此次事故中的CTC系统就出自该公司,在该公司官网上,甬温线客专CTC系统工程,仍作为成功案例出现在显要位置。而这一系统多年来被广泛应用于中国铁路运输、高速公路等领域。

据接近中国通号的人士介绍,2008年,卡斯柯参加甬台温CTC系统工程布局,2009年6月完成调度中心及车站设备安装和调试,同年9月初完成验收和安全评估,9月17日,进行试运行,28日全线完成验收,上海局全面开通使用。

“25天验收就完成了,在国外起码是3个月。”上述人士表示,甬台温客专全线共计17个CTC控制车站,接入上海局的客专CTC中心后,新建了一个沿海客专调度台。该调度台人员没有经过严密的培训就匆忙上岗。

卡斯柯与铁道部和中国通号关系甚密,该公司副董事长邬永刚的另一身份就是中国通号的副总裁,也是中国通号拟上市子公司中国铁路通信信号股份有限公司的第一届董事会成员。

据了解,甬温线存在设计缺陷的信号设备由北京全路通信信号研究设计院(简称“通号院”)设计。接近铁道部高层一名人士向本报表示,从目前调查的结果来看,通号院所设计的调度系统和中国列车运行控制系统(Chinese Train Control System,缩写为CTCS)均存有重大安全隐患。该人士坦言,这一隐患并非一日之寒,部里也早就组织专家尽量攻克其中的问题,只是没想到这么快就出事了。

大跃进后遗症

甬温线特大事故如同一面镜子,映射出铁路大一统体制下,刘志军主导的高铁建设大跃进中埋下的隐患。

刘志军2003年起主政铁道部的8年,是中国铁路有史以来投资规模最大、建设速度最快的“跨越式”发展时期。

一位铁路专家说,国外铁路提速和技术进步较为缓慢稳健,通常是从时速80公里增加到120公里,再逐步增加到180公里、240公里。国外在每次提速后,都可能会出现故障,并进行不断地修复和研发提升,这个过程大约走了40年。

而中国只用了5年的时间,便赶超了国外,将行车速度直接从100多公里直接提升到200公里以上。

中国铁路政企合一的体制成就了这一速度奇迹,甬温线即是一例。

2005年3月,铁路部门拿到了国家发改委批复的甬温线可行性研究报告。据了解,有关部门曾提出的目标是,要在2009年年底实现甬温铁路建成通车。2009年年初,铁道部又要求甬温铁路力争在当年6月底建成,并在当年8到10月试运行。如果按照铁道部的这一计划,6月份建成比原设计工期提前半年左右。最终,2009年10月,该铁路已经正式开始运营。

根据媒体报道,甬温线铁路设计时速为200公里,但通车时的运行时速已达到250公里。

2009年12月,国家发改委批复了连接甬温线的金华至温州铁路扩能改造工程可行性研究报告。该工程线路正线全长188.3公里,设计行车速度同样为200公里/小时,并预留了250公里/小时的条件,总投资达到了180亿,计划2013年建成。不过,在获得国家发改委批复的3个月前的2009年9月初,金华至温州铁路扩能改造工程的招投标工作便已经完成。

另一条典型铁路京沪高铁,最初计划2014年投入运营,工期5年,但今年7月即正式运行,实际工期仅3年零两个月。

铁路系统一位人士称,如果不是中途落马,刘志军的任期将到2012年结束。之所以压缩京沪高铁等铁路的工期,与刘志军希望在任期内多出政绩的诉求不无关系。

京沪高铁今年6月30日正式运营以来,已多次出现断电停车、延误等问题。

国家发改委综合运输研究所研究员罗仁坚表示,高铁建设过程中,中国大部分铁路项目都在赶工期,都想争取提前完成并通车,而不是按照一套合理的程序,一步步建成。事实上,这一现象不仅存在于高铁领域。

知情人士透露,目前中国的列车运行控制系统全部都是先引进国外技术后,再综合国内自主创新和研发的技术,最后形成一套完整的集成系统。而本次甬温线涉及事故的CTCS-2级列车运行控制系统,就曾在研制中存在核心模块部分程序无法解译的问题,但经过风险评估后,部分领导仍执意要求上马。

这一说法得到铁道部科研院人士证实。该人士称,早年CTCS是引用德国西门子的技术,后与其合作共同研发制作。在德国技术出过一次事故后,铁路又引进日本川崎的技术进行搂合,自主重新研发而成。但这一系统不到2年就宣告完成。

业内人士表示,CTCS在国外起码需要10年的开发周期,而在国内研发不到3年就上马运作,这完全不符合科学发展的做法。

高铁大跃进的另外一个后遗症是技术纠纷。日本一家企业的高层曾抨击中国不断发展的高速铁路行业“窃取”外国技术,并且在安全上打了折扣。

攻不破的堡垒

成就铁路规划和建设“强人”政治的深层次原因,是中国铁路长期以来政企不分的体制。

改革开放以来,中国铁路的管理体制进行过多次演变,但始终保持着政企合一、政监合一、政资合一的体制,被称为计划经济的最后一个堡垒。

在刘志军2003年起掌舵铁道部的8年中,铁路改革一直没有取得实质性突破,政企分开这一步始终没能迈出,有关机构将铁道部并入“大交通部”的设想也未能推行。

此后,体制改革长期让位于大规模的路网建设。尽管每年的铁路工作会议上,铁道部都会在工作报告中提出深化改革的内容,但大多集中在投融资改革、主辅分离、司法系统分离等层面,没有涉及政企分开的实质性内容。

2008年的政府机构改革中,曾有传闻称,铁道部和民航总局都将并入“大交通部”。但最后的改革方案中,民航总局并入交通部,铁道部仍然独立存在。

国务院副秘书长华建敏在当年关于国务院机构改革的报告中说:“考虑到中国铁路建设和管理的特殊性,保留铁道部。同时,要继续推进改革。”

铁路内部人士称,刘志军不支持铁道部并入“大交通部”理由之一是,铁路之所以迅速实现了大发展,是因为铁道部自己说了算,领导的一句口号能够贯彻到底。如果纳入大交通部,包括融资、建设、运营等都不会像独立时那样顺利。

最近两年,随着多个高铁项目的高调投产,铁路改革的声音日渐稀落。国务院发展研究中心一位专家曾对本报表示,各方面对铁路政企分开已有所共识,但具体如何操作,什么时候启动,一直存有不同看法。

据称,2010年后下年国务院曾经发文,要求铁道部尽快拿出改革方案。铁道部也象征性的拿出了一个,但由于争议较大,没有获得通过。

事实上,近年来围绕着铁路的体制改革,铁路内外一直存有截然不同的两派意见。

“改革派”认为,铁道部政企不分的体制缺陷是目前铁路引资最大障碍,其既当“运动员”又当“裁判员”的管理体制,是导致铁路内外多种矛盾的根本原因。

“发展派”则认为,中国铁路目前的主要矛盾仍是运力不足与经济发展之间的矛盾,必须大规模开展新线建设,铁道部政企合一的体制有利于中国的铁路建设。

向左走,向右走

刘志军今年2月落马后,铁路改革出现重启迹象。

新任铁道部部长盛光祖在今年4月在全路电视电话会议上表示,在新的形势下,必须着眼于加快转变铁路发展方式,按照中央关于政企分开、政资分开的要求,充分考虑我国国情和铁路行业特点,转变铁道部职能,扩大铁路运输企业经营自主权,推动铁路运输经营机制转换,积极构建具有我国铁路行业特色、适应社会主义市场经济要求的铁路管理体制和运行机制。

据了解,铁道部酝酿下放到铁路局的权力包括:依据管辖内的客流量可自行增开列车,或根据客流的变化调整列车运行频次。而在此之前,地方铁路局在管辖范围内无权调整及增开列车,所有的运行都由铁道部统一管理。

目前,全国共有18个铁路局和2个铁路公司,地方铁路局属铁道部垂直管理,负责执行铁道部的一系列计划,无权自主经营。

据内部分析,盛光祖的改革模式,是逐步让地方铁路局拥有自主经营权,强化其市场和社会地位。目前的铁路局吃惯了皇粮,不会经营,如果直接将铁路局放入市场,可能竞争不过民航和公路,有可能造成铁路运输更大的亏损和不稳定,致使自己无法生存,所以在断奶前,要先要让其学会生存。

7月23日甬温线动车追尾事故的发生,以及7月份以来京沪高铁频繁发生的故障,让铁道部的改革计划受到拖延,政企分开的深层次改革则面临更大的不确定性。

铁道部下属研究院的一位专家表示,目前系统内部关于继续推进改革和延缓改革的两种声音都有,铁道部尚未明确发表意见。

在铁道部人士看来,较之于改革,他们目前更关注的是安全问题,是如何落实安全大检查,杜绝事故的发生。

据北京交通大学经济管理学院教授赵坚介绍,1988年有关部门曾计划将铁道部和交通部合并,但当年发生一起铁路事故,由于担心机构改革后会出现不稳定因素,这一计划未能实施。

在赵坚看来,着眼于长远发展,铁路政企分开的改革肯定要进行,但未来改革的形势比以前要更加复杂。一方面,大规模路网建设带来的巨额债务成为推进改革的障碍;另一方面,铁道部承担了很多公益性项目和社会责任,政企分开后这些责任谁来承担,尚需深入研究。

国家发改委综合运输研究所研究员罗仁坚表示,铁路在目前阶段要解决的主要问题,仍然是发展问题。如果供需矛盾很好地缓和,改革起来也相对容易。如果供给不足的情况下实施改革,改革后还是会供不应求,有些企业还会利用供给不足谋取利益。

本报接触的其他专家,对于铁路改革的话题大多表示不好说、说不清楚、不凑热闹。

接近铁道部的人士表示,温州动车追尾事故是否会推动铁道部改制,现在还未清楚,一切要等国务院重新召开会议才有答案。

铁路系统内部人士称,最近几个月,并没有看到铁道部在推进体制机制改革方面出台具体措施,这或许是因为领导层尚未形成明确的改革方案。

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