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科级腐败已成隐患 千万级“小官巨贪”十年查处愈多  

2011-04-02 09:07:20|  分类: 深度报道 |  标签: |举报 |字号 订阅

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自2001年以来,10年里出现在媒体视野中涉案上千万的贪腐案例,科级(及以下)官员至少有17个,其中有13个案发在2008年之后,近三年来正在加剧。

权力大小不与行政级别绝对成正比,官不大,但长期扎根基层,关系网错综复杂,甚至亦可权倾一方。

一些小额贪腐往往被从轻处理,或者视为“不正之风”,定性不同,一般不再细究,恐亦错过遏制巨贪苗头。

正科级的原抚顺市国土资源局顺城分局局长罗亚平,涉嫌金额达1.45亿。被中纪委领导批示为“级别最低、数额最大、手段最恶劣”。 (CFP/图)

涉案千万元以上“小官巨贪”不完全榜单(2001-2011年) 数据来源及说明:根据公开资料整理,为不完全结果;职务为科级和科级以下,但由于行政级别复杂性,不排除个别官员实际职级已达副处级。 整理:苏永通 任咪娜 聂萌 (李伯根/制表)

官小,胆大,钱多

值得注意的动向是,官方比以往更重视“小官巨贪”现象,科级腐败成为重点打击目标。

中国最小的官员正在最近因为“拒腐”或“贪腐”而受到远超其官位的关注。

一个是高调“退贿”——一年9000元“好处费”,公开退贿的是江苏省盐城市经信委行业处副处长张翕飞,张的职级为副科级,是中国最小的“官”,此前他在网上贴出6笔“退贿”清单,引发舆论热议。

另外一个则是高调贪腐——9400万元,江西省鄱阳县财政局股长李华波携巨款出逃,还故意来电复函对监督体制加以嘲讽。至于股长,在中国的官员体系中,最小的副科级“官员”都算不上。

没有卷款近亿元的财政局股长出逃后故意的公开嘲讽,中国最底层官员的贪腐能力可能仍被低估。虽然当下贪腐数额愈攀愈高,公众已不稀奇,但一个小小股长卷走近亿款项依然令人震惊。“最牛股长”并非个案。事实上,在各类贪腐大案中,“小人物”已然开始当“主角”,他们是最底层的科级官员,以及诸多连官员都算不上的人:股长、村官、部委里最底层的收发员、甚至清洁队小领导。

根据公开资料,南方周末记者发现,自2001年始,10年里出现在媒体视野中涉案上千万的贪腐案例,科级(及以下)官员至少有17个,6个涉案金额近亿元或上亿元。这显然不是全部,最高法一位负责职务犯罪的法官说,“很多案件没公开”。

多方调查和研究显示:近三年科级腐败正在加剧——

南方周末择取的17个大案,有13个查处时间集中于2008年之后;

2008年12月,北京市第一中级法院公布:三年来21件“小官员大腐败案”已超过该院所审理的一审职务犯罪案件的三分之一,涉案金额高达3.4亿元;

另一个事实是,这个中国级别最低的贪官群体,贪腐罪行完全不亚于任何级别的贪官。

被称作“中国法官第一贪”的吉林省高院执行庭原执行员李征达,就贪污了4500万元,主要来自法院执行款。而1949年以来落马的最高级别司法官员、原最高法院副院长黄松有一审时被认定的贪污受贿金额只是510万元,远远少于一个执行员。

值得注意的动向是,官方比以往更重视“小官巨贪”现象,科级腐败成为重点打击目标。今年初,山西省纪委在全省各地播放的一部警示教育片,就叫《小官大腐警示录》——在上述17个“千万级”小官巨贪中,4个来自山西,在该省2008年起发动的“煤焦领域反腐败专项斗争”中落马。

反腐败专家、中央党校教授林喆也发出“腐败落势化”警告:腐败从高职位向下落,即向科级官员及科级以下滑落,腐败现象在向基层渗透,贪官正在“低龄化”。

林喆认为,科级官员最接近基层,而大批的项目投资最后都落实到基层,他们是直接的经手人和掌管人,“由于这个级别的官员人数众多,(贪腐)一旦扩展开来将危害极大。”

寻租要挑领域,位高不如权实

小官巨贪,无不处于过去10年中国最容易寻租的领域,并恰巧手握关键权力,借此顺势而为,胆大心细,最终“一鸣惊人”。

科级官员贪腐频出的地方,总让人感觉“似曾相识”。17个巨贪,几乎都是在“重要部门”或“特殊领域”——3个来自国土部门,3个来自交通部门,而4个山西官员都跟煤炭有关。

土地,交通,资源,三个领域都映射了中国过去10年经济发展的惯有模式。比如国土与交通经常“前腐后继”,背景则是中国过去10年房地产开发疯狂繁荣,而地方政府亦严重依赖“土地财政”;同时在经济发展上,往往以大量诸如修路这样的基建投资作为拉动GDP的惯用手段——从而两部门具有强于其他部门的重要性及“实权”,哪怕他是一个科级官员。

由此,辽宁省抚顺市国土资源局顺城分局原局长罗亚平,敢于对包括自己上司在内的官员吼叫:“是我弄来的钱给你们开支的,你们都是我养活的,没有我来赚钱,你们只能去喝西北风。”

这位正科级女官员,被叫作“土地奶奶”,握有黄金地段土地征用和审批权,但大量土地出让金,后来都进了她的腰包:受贿3000余万元、3000余万元来源不明。

中国十年繁荣的房地产业,惠及了“土地奶奶”等官员。而全国各地遍地开花的土地征用,还孕育了一批腐败“村官”。安徽合肥城郊的村官刘怀寅受贿额高达近千万元,他被指控的11起受贿事实,有9起涉及征地,他曾一次就收受浙江一开发商“咨询费”340万元。

相比之下,交通领域作为传统易贪腐领域在新的基建大潮中也不“弱势”,自2009年起,中纪委针对某个领域突出问题所采取的对策,恰是“工程建设领域突出问题专项治理”。

论贪腐波及面之广,非资源领域莫属。有的小小一个部门,竟掌握地方经济命脉。在湖南耒阳市,一个“矿产品税费征收管理办公室”每年收税4亿元,掌握该市1/4的财政收入,成为“最肥科级单位”。去年,这个办公室55人被立案调查,从主任到下属站点站长、班长,均在其中。

山西官员占据了17个“千万级”小官巨贪中的4席,无论是县检察院反贪局长穆新成,县煤炭局长郝鹏俊,还是县公安局刑警队长关建军,无一例外都插足煤炭业。

房子的多少,成为近几年饱受高房价痛苦的公众评判官员贪腐程度的重要指标。“土地奶奶”罗亚平拥有27套房子,仍不及县煤炭局长郝鹏俊的36处——其中35处在北京,基本都位于二环附近的黄金地段。

南方周末记者还注意到,事业单位和国有企业,由于政事不分政企不分,成为许多官员的“赚钱机器”。比如江苏赣榆县的贪官徐永进,更曾将三个局长、国企董事长、融资委主任、金融办主任等“六顶官帽一人戴”。

另外值得注意的是,权力大小不与行政级别绝对成正比,有时还体现为具体“影响力”。许多科级贪官的特点是:官不大,但长期扎根基层,关系网错综复杂,甚至亦可权倾一方。而处级以上干部,则有跨部门和跨地域交流要求,作为“流官”,往往未必有科级官员那般更隐秘的影响力。

比如在山西涉黑的关建军已41岁,仍只是山西阳泉的一名巡警队长,不过,其父、其妹夫、其弟媳也都在当地公安局工作,公安背景深厚,依靠亲属在当地形成组织,承包煤窑,开办赌场,经营高档会所,甚至进军房地产业。

被“忽略”的位卑者,被放纵的“政绩共同体”

一些小官大贪,要么是处于关键岗位,跟领导有种种利害关系,由此被信任和放纵,形成“政绩共同体”;要不就是位卑之至,根本不为人重视,以为贪腐不了,却积少成多。

如果说上述科级贪腐官员,至少还有某个单位“一把手”的头衔,而另外一些小官巨贪,则更是最底层的办事人员。

纵观案例,对“小官”甚至小办事员的监督,实非无章可循,而是有法不依。但因为对方位卑,往往就不被重视,但积少成多,养成巨贪。

一个例子是,此前的2005年7月,11名来自教育部、国土资源部、国家工商总局、国家统计局、国家外汇局、中国贸促会、建行总行等部委和企事业单位的收发员,以及阜成门邮局大客户组负责人刘建海,被控以加大邮资的方式,一点一滴共侵吞150万元公款。

此后,由北京市检察院统一布置,西城、东城、海淀检察院又相继查办一批类似案件,涉及国家电网公司、供销合作总社、国家专利局等单位。

西城区检察院最初的线索,是北京阜外医院举报该单位收发员,牵扯出阜成门邮局大客户组负责人刘建海。该区反贪局局长推测刘手里的几十个大宗单位客户也可能“吃回扣”,刘果然供出了二十多家。

通过对账,检方发现:相关单位的实付资费与实际业务量相差甚大,由此可解释,为何邮资通过银行直接划拨而不经收发员之手,他们仍有机会贪污——收发员较少直接到邮局领取“好处”,多数是通过购买手机充值卡变现,购卡费计入到邮资的“附加费”中。

起诉书称,贪污额最高的是国家统计局收发员,三年半的时间里私吞24万元;教育部收发员被指控侵吞22万余元,国家工商总局收发员侵吞18万元。案发后,涉案单位每月的邮资总额降幅达1/3。

而在聚集燕山石化等众多企业的北京燕山地区,被挖出的最大贪官,居然是燕山清洁队一名原队长。8年里,他共贪污公款220万元,其中大部分是清洁费。“新疆国税系统第一贪”不过是一个普通工作人员胡瓦尼西·卡利卡依达尔,他凭借在正式发票联和存根联上动手脚,不到4年时间共贪污税款507万元。庭审时,他将矛头指向单位:“是单位的管理有漏洞。”

另一种情况则是,主管领导对一些关键岗位的“小官”,因为种种利害关系,有着天然的信任和放纵,往往使其要害权力基于一身,腾挪之间,变成巨贪。比如林喆分析,会计常常被当作领导“钱袋子”,许多行为都带有“为领导服务”意志,因此容易得到庇护。“不能只打老虎,苍蝇就不管了,苍蝇慢慢可能变成老虎。”清华大学廉政与治理研究中心主任任建明说。任认为,监督不能仅仅看职级,另外也应看岗位的重要性。

2004年受审的国家自然科学基金委员会财务局经费管理处会计卞中,被认定贪污1262.37万元,挪用达两亿元。检察官发现,谁是会计、谁是出纳分得并不清楚。卞中实际职权远超会计应有权限,他不仅负责登记账目,还包揽整个自然科学基金的拨款工作,连财务局长的人名章也能轻易拿到。而他的直接主管领导——一位副处长,亦同时被查。

而“最牛股长”李华波挪走近亿元巨款的主要手段,是绕过申请和领导审批等层层程序,虚填划拨单,盖上私刻假公章,拿去给会计开支票,然后到银行兑现。这样,他仅需要买通身为副股长的会计和信用社主任,即可完成腾挪大计。

至于搬走1800万元的厦门市灌口镇会计陈伯伟,同样轻而易举绕过审批程序,他的领导承认,所有银行预留印鉴,都交由陈一人保管。

与涉及金融等专业领域的犯罪不同,科级官员的贪腐手段,虽日益精进,但其手段的高明程度其实有限——每个单位均制定了严格的财会制度,每年都会接受审计,类似虚开支票、改税票、报假发票的粗糙手段,在许多环节都可能被识破——然而类似不合规之处却被屡屡放纵,种种看似上级官员管理上的问题,实则体制上的弊病。

而南方周末列表中的二十多个案例,绝大多数是“群蛀”现象,很少官员是“一个人在战斗”。财政局股长李华波之前的“最牛股长”——湖北省巴东县国土局矿产资源管理股原股长彭侠获刑4年后,前同事潘家琪、上司原巴东国土局局长胡国品也因贪污受贿锒铛入狱。

究其原因,除了“腐败共同体”,基层官员还形成了“政绩共同体”。“土地奶奶”罗亚平敢于跟上级“叫嚣”的资本,来自其以泼辣风格,在民风彪悍的东北能够推动强拆,保证地方的“土地财政”,此前她就曾被走投无路的拆迁户拔刀捅伤。

而将自己的行为归为单位或领导意图,是“小人物”们最经常采取的辩护理由之一。庭审“邮资案”时,核心人物邮局大宗客户负责人刘建海就辩称,由于邮局竞争激烈,自己完全是服从领导安排。

反腐“抓大放小”,“不正之风”恐成温床

查办大案要案成为反腐主线,由此难免“抓大放小”;而一些基层贪腐,往往被归入“不正之风”。而上述种种趋势,亦为小官巨贪的发育,提供了环境

一个不容忽视的背景是,清华大学廉政与治理研究中心主任任建明说,类似国有企业改革的“抓大放小”,1993年以来,查办大要案成为反腐主线,重点监督一些位高权重的官员尤其是一把手。这亦是各级纪检部门工作成绩的主要体现,而由此对一些小官大权的职位可能会形成监督盲区。

林喆说,基层的一些贪腐,往往被当作“不正之风”处理。在一些地方,“潜规则”公然行之。近几年,一些中央部委几乎年年整改,年年又审计出上亿元假发票。

而从已有经验看,上述“不正之风”,背后或许就藏有贪腐,但因为定性不同,也便不再细究。

进一步说,尽管中国的死刑罪名列世界前列,看似严厉,但从经济角度而言,贪腐的成本仍然很低。因为一些政治考量,为了避免牵连太多,引发局部震荡,一些小额贪腐和不正当收入往往被从轻处理。一位东部省份基层检察院公诉科检察官告诉南方周末记者,贪腐金额低于5万元一般不立案,改正即可。近几年的一些窝案因贯彻“抓大放小”原则,而被批评纵容犯罪。

类似环境之下,一些案子或许早已败露,却往往视而不见。比如贪官湖北省巴东县国土局矿产资源管理股原股长彭侠的线索,来自检察官在饭桌上听到的民间“谈资”。这位官员写的《桃花园随笔》,比因被曝出贪腐日记而出名的广西烟草局长韩峰还早,据称“不堪入目”。

而上述种种趋势,亦为小官巨贪的发育放过了苗头,或者提供了环境。“法律制度就相当于一个指挥棒,会影响人的行为选择。”任建明说。比如重惩贪污受贿,轻判挪用侵占。

从上述小官巨贪们涉案资金的分布来看,“少贪多挪”现象明显。与挪用两亿元的国家自然科学基金委会计卞中类似,江苏省扬州市公路建设处财务科王勇等三位官员,贪污受贿共1000多万元,挪用1.35亿元。卞中和王勇,均将挪用公款用于经营活动。

“挪用公款的经营收入,属于非法所得。但一些官员对挪用公款不太有犯罪感,都是拿去应急,再悄悄还上。”林喆说。

相比贪污受贿,挪用公款风险较小。按照现行法律,挪用公款最高刑为无期徒刑;而贪污受贿只要够上10万元,即过死刑门槛,但实际执行中,贪污10万元乃至几十万元也少有死刑判决,除非“情节非常恶劣”。

另外,上述最高法院法官认为,一些“小官”的背后往往有“大官”,只是暂时未被发现。2006年,汉口火车站财务科长耿小菊贪污公款800余万元被审,同时被法办的还有时任武汉铁路分局副局长刘志祥。5年后,刘志祥的亲哥哥、铁道部部长刘志军因涉嫌严重违纪被免职。

如何遏制小官巨贪趋势,已不容忽视。此前的2008年,中央宣布将建立健全惩治和预防腐败体系的时间表,由2010年推迟至2012年,如今只剩一年多的时间。此间如何“织网”,最终形成缜密的反腐体系,当为公众所盼。

不过根除沉疴显然难以速达,而且往往也不仅是纪检一家可以解决。此前针对山西蒲县煤炭局原党总支书记郝鹏俊案,曾有媒体采访经办此案的蒲县纪委副书记孔宪民,媒体问:郝的煤矿很多炸药雷管都是通过公安局正式批出来的,是否会查公安局,郝逃税,税务稽查部门有无责任?孔宪民回答:“这些问题,只有领导批了我们才会去查。税务的问题也不是税务局没查过,是一个经营管理体制问题,是大环境。”

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